Società a partecipazione pubblica: l’analisi dei commercialisti sulle aggregazioni

Il Consiglio e dalla Fondazione nazionale ricerca dei commercialisti hanno pubblicato il documento dal titolo “Le aggregazioni di società a partecipazione pubblica” con cui analizza i processi di aggregazione delle società a partecipazione pubblica, che rappresentano un fenomeno attuato con sempre maggior frequenza poiché consente sia di superare la frammentazione delle gestioni dei servizi pubblici locali, come auspicato dal Decreto di riordino dei servizi pubblici locali (d.lgs. 201/2022) sia di attuare quei processi di razionalizzazione delle società pubbliche che sono richiesti dal Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (d.lgs. 175/2016 e s.m.i.). Il testo, dopo una rassegna normativa che inquadra il fenomeno, evidenzia le criticità e propone gli interventi sia a livello normativo che in via interpretativa al fine di favorire gli auspicati obiettivi di superamento della frammentazione della gestione dei servizi pubblici che di razionalizzazione delle società a partecipazione pubblica attraverso una riduzione del numero.

Il 17 settembre 2025 il Consiglio e dalla Fondazione nazionale ricerca dei commercialisti hanno pubblicato il documento dal titolo “Le aggregazioni di società a partecipazione pubblica” nell’ambito dell’area di delega “Contabilità e revisione degli enti locali e delle società a partecipazione pubblica” dei Consiglieri nazionali Cristina Bertinelli e Giuseppe Venneri.

Il documento, realizzato dalla commissione di studio “Società a partecipazione pubblica” e curato da Stefano Pozzoli e Roberto Camporesi, analizza i processi di aggregazione delle società a partecipazione pubblica, che rappresentano un fenomeno attuato con sempre maggior frequenza poiché consente sia di superare la frammentazione delle gestioni dei servizi pubblici locali, come auspicato dal Decreto di riordino dei servizi pubblici locali (d.lgs. 201/2022) sia di attuare quei processi di razionalizzazione delle società pubbliche che sono richiesti dal Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (d.lgs. 175/2016 e s.m.i.).

Il testo, dopo una rassegna normativa che inquadra il fenomeno, evidenzia le criticità e propone gli interventi sia a livello normativo che in via interpretativa al fine di favorire gli auspicati obiettivi di superamento della frammentazione della gestione dei servizi pubblici che di razionalizzazione delle società a partecipazione pubblica attraverso una riduzione del numero.

Il favor del legislatore e le obiettive soluzioni strategiche, che portano a valutare positivamente tali processi aggregativi, non vengono infatti favoriti in concreto dal contesto normativo attuale, frutto di spinte diverse, non sempre convergenti.

Si tratta di processi aggregativi che sono attuati attraverso operazioni societarie c.d. straordinarie, che trovano la propria disciplina naturale nel Codice civile senza un necessario riscontro nel Tusp ovvero nel decreto di riordino e neppure nelle specifiche discipline che regolano i servizi pubblici. L’assenza di una regolamentazione specifica, però, ha dato luogo ad interpretazioni di carattere amministrativo che spesso rendono le operazioni complesse o incerte. Inoltre, la generale normativa vincolistica, pensata per altro, comporta un allungamento di tempi in percorsi che avrebbero, al contrario, bisogno di essere incentivati.

È emersa quindi l’esigenza di definire una più puntuale disciplina per i processi aggregativi che tenga conto che trattasi di un fenomeno unitario, ancorché attuato attraverso singole operazioni societarie c.d. straordinarie, affinché il processo istruttorio sia più snello nei tempi e tenga conto che la valutazione dell’attuazione del processo aggregativo avviene su scelte strategiche di medio e lungo periodo.

Infine, per i processi aggregativi di società a partecipazione pubblica che gestiscono servizi pubblici si rende auspicabile una disciplina semplificata ove sono presenti anche soggetti privati al fine di salvaguardare altresì la durata dei servizi affidati.

Secondo i commercialisti un approccio basato su un progetto industriale, soprattutto in un contesto di soci pubblici, renderebbe più significativa la valutazione degli apporti dei partecipanti, anche in ragione di una selezione dei soggetti da aggregare, che evidentemente non può basarsi unicamente sul prezzo, bensì anche sull’ambito territoriale, su elementi socioeconomici e quant’altro.

I processi aggregativi coinvolgono anche società con numerosi soci la cui attuazione prevede numerosi adempimenti ed una faticosa maturazione del processo decisorio da parte dei Comuni soci. Preso atto di questa criticità, inevitabile e resa ancor più complessa dai momenti elettorali, tanto più frequenti quando si tratta di operazione di Ambito Territoriale Ottimale in cui sono coinvolte decine di Enti, sarebbe necessario individuare procedure più celeri e tempi certi per i passaggi istruttori necessari.

È indubbio che sia necessario favorire detti processi di aggregazione e, quindi, diventa essenziale definire un quadro normativo che li agevoli, al contrario di quello attuale, e questo magari in un contesto di più generale aggiornamento del Tusp.

In sostanza, per i commercialisti, i potenziali punti sui quali intervenire sono i seguenti:

- definire una disciplina delle c.d. operazioni straordinarie che sono strumentali ai processi aggregativi delle società a partecipazione pubblica per colmare il vuoto e le incertezze legate al silenzio del Tusp ed alla conseguente mera applicazione del Codice civile. Situazione che si presta, ed anzi impone, delle interpretazioni giurisprudenziali che non sempre favoriscono il merito delle operazioni;

- chiarire, anche solo in via interpretativa, che l’attuazione delle c.d. operazioni straordinarie per perfezionare il processo aggregativo quando siano meramente strumentali ed inserite in una serie di operazioni straordinarie, non siano considerate singolarmente intese, in una visione atomistica di ogni singolo atto, ma possano essere ricondotte al risultato finale di unificare fra loro più società, definendo cosi una procedura unitaria, superando la frammentazione delle singole procedure previste per le singole operazioni. Si otterrebbe più semplificazione e snellezza attuativa;

- rendere più chiaro ed esplicito il processo decisionale su cui si fonda una aggregazione, definendo le fattispecie che possono essere attuate con procedure di evidenza pubblica da quelle che non necessitano di tale procedura ovvero enunciando quando il principio della infungibilità autorizza processi aggregativi senza procedure, come nel caso di coesistenza nel medesimo ambito territoriale o in ambiti territoriali contigui o di situazioni in cui il perseguimento di economie di scala è comunque evidente per prossimità territoriale. In questa eventualità, per altro, sarebbe opportuno rendere interlocutore della Sezione di controllo non la pluralità dei Comuni, bensì il solo EGATO, così da evitare l’inevitabile confusione che comporta, anche per la Corte dei conti, ricevere delle delibere fotocopia, in tempi inevitabilmente diversi.

Inoltre, per i processi aggregativi che coinvolgono società che gestiscono servizi pubblici locali a rete e per i quali la definizione dell’assetto finale è di competenza degli enti di governo dell’ambito (EGATO) andrebbe riflettuto sulla possibilità di introdurre una procedura di semplificazione che consenta processi aggregativi sia di gestori in forma di società in house che di società miste (i.e. società non in house) promuovendo cosi l’interazione fra gestori presenti nello stesso ambito o in quello contermine, in quanto unici soggetti che possono determinare i benefici propri dell’aggregazione attraverso i processi di integrazione verticale e/o orizzontale per la produzione del servizio.

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CNDCEC – FNC Ricerca, documento 17/09/2025

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Fonte: https://www.ipsoa.it/documents/quotidiano/2025/09/18/societa-partecipazione-pubblica-analisi-commercialisti-aggregazioni